Introducción
La ejecución de los contratos en la contratación pública se caracteriza por un alto grado de incertidumbre, en el que las condiciones inicialmente previstas rara vez permanecen inalterables. En este escenario, la aparición de necesidades adicionales no constituye una excepción, sino una manifestación propia de la complejidad técnica y operativa de los proyectos públicos. En consecuencia, las prestaciones adicionales se convierten en un punto de tensión entre la necesidad de adaptación del contrato y el control del gasto público.
El artículo 64 de la Ley Nº 32069 regula las condiciones, límites y procedimientos para la aprobación de estas prestaciones. No obstante, su alcance no se agota en la autorización de modificaciones contractuales, sino que configura un sistema de control sobre uno de los momentos más sensibles de la ejecución contractual. De este modo, la norma busca evitar que la flexibilidad necesaria derive en desviaciones que comprometan la eficiencia, la transparencia o la legalidad.
El presente análisis aborda esta figura desde una perspectiva funcional, poniendo énfasis en su impacto en la gestión de proyectos públicos. Para ello, se examinan sus límites, excepciones y mecanismos de control como herramientas para gestionar riesgos contractuales. En esa línea, se plantea que las prestaciones adicionales no son simples ajustes, sino decisiones críticas que pueden determinar el éxito o el fracaso de la ejecución contractual.
Concepto y finalidad de las prestaciones adicionales
Las prestaciones adicionales son aquellas actividades, bienes, servicios u obras no previstas en el contrato original, pero que resultan necesarias para el cumplimiento efectivo de su finalidad. No obstante, su existencia no responde a una lógica de ampliación discrecional del contrato, sino a la aparición de circunstancias sobrevenidas que afectan su correcta ejecución. En ese sentido, constituyen un mecanismo de adaptación contractual frente a escenarios que no pudieron ser previstos razonablemente.
Estas prestaciones deben estar debidamente justificadas y responder a una necesidad real surgida durante la ejecución del contrato. Esta exigencia implica que no basta la conveniencia de su incorporación, sino que debe acreditarse su indispensabilidad en términos técnicos y funcionales. De este modo, se introduce un estándar de control que limita decisiones arbitrarias o estratégicas por parte de la entidad o del contratista.
En consecuencia, su aprobación no puede ser automática ni discrecional, sino que debe sustentarse en criterios técnicos, económicos y de eficiencia. Este enfoque busca garantizar que la modificación contractual no desnaturalice el objeto del contrato ni genere un uso ineficiente de los recursos públicos. Así, las prestaciones adicionales se configuran como una herramienta necesaria, pero altamente sensible dentro de la gestión contractual.
Límites para bienes, servicios, consultorías y obras
De acuerdo con el numeral 64.1 del artículo 64 de la Ley Nº 32069, en los contratos de bienes, servicios y consultorías de obras, la autoridad de la gestión administrativa puede autorizar, ordenar y pagar prestaciones adicionales hasta por un máximo del 25% del monto del contrato original. Este límite no solo establece un tope cuantitativo, sino que funciona como un mecanismo de contención frente a posibles desviaciones en la ejecución contractual. En ese sentido, la exigencia de que dichas prestaciones sean indispensables refuerza el control sobre su justificación técnica y funcional.
Asimismo, la norma contempla la posibilidad de reducir prestaciones hasta por el mismo porcentaje, lo que evidencia un enfoque bidireccional en la gestión del contrato. Esta previsión permite no solo ampliar, sino también ajustar el alcance contractual en función de la evolución real del proyecto. De este modo, se introduce una lógica de flexibilidad controlada orientada a optimizar el uso de los recursos públicos.
En el caso de obras ejecutadas bajo el sistema de entrega de solo construcción, el numeral 64.2 establece un límite más restrictivo del 15% del monto total del contrato original, descontando los presupuestos deductivos vinculados. Esta diferenciación responde a la mayor complejidad e impacto económico de los proyectos de infraestructura. En consecuencia, se refuerza el control en aquellos escenarios donde las variaciones contractuales pueden generar mayores riesgos presupuestales.
Excepciones y ampliación de límites
El numeral 64.3 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 establece excepciones que permiten ampliar los límites señalados anteriormente, bajo condiciones específicas:
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El titular de la entidad puede autorizar prestaciones adicionales superiores al 15% y hasta un máximo del 30%, siempre que existan los recursos necesarios.
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Para prestaciones adicionales que superen el 30% y hasta un máximo del 50%, se requiere la autorización previa de la Contraloría General de la República.
Estas excepciones evidencian un sistema escalonado de control, en el cual a mayor impacto económico, mayor es el nivel de supervisión y exigencia de autorización.
Rol de la Contraloría General de la República
El numeral 64.4 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 asigna a la Contraloría General de la República un rol determinante en la aprobación de prestaciones adicionales de mayor magnitud. Su intervención no responde únicamente a un control formal, sino a la necesidad de supervisar decisiones que pueden generar un impacto significativo en el gasto público. En ese sentido, se configura como un mecanismo de control externo sobre uno de los momentos más sensibles de la ejecución contractual.
Este órgano cuenta con plazos definidos para emitir su pronunciamiento, estableciendo quince días hábiles en primera instancia y treinta días hábiles en caso de apelación. Estos plazos buscan equilibrar la necesidad de control con la exigencia de no paralizar la ejecución del contrato. De este modo, se introduce una lógica de control oportuno que evita retrasos injustificados en la toma de decisiones.
En situaciones de emergencia, la autorización puede emitirse de manera previa al pago, lo que permite atender necesidades urgentes sin descuidar el control posterior. Esta excepción evidencia que el sistema no es rígido, sino que incorpora mecanismos para responder a contextos críticos. En consecuencia, se consolida un modelo que combina fiscalización con capacidad de reacción frente a escenarios imprevistos.
Responsabilidad por deficiencias en el expediente técnico
Cuando las prestaciones adicionales se originan por deficiencias en el expediente técnico, el numeral 64.5 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 dispone que se informe al Tribunal de Contrataciones Públicas y a la Contraloría General de la República. Esta exigencia revela que el problema no se limita a la ejecución del contrato, sino que tiene su origen en una fase previa que muchas veces es subestimada: la planificación. En ese sentido, la norma introduce un mecanismo de trazabilidad de responsabilidades que permite vincular directamente el sobrecosto con su causa estructural.
Esta medida no solo busca identificar y sancionar eventuales responsabilidades, sino también corregir una práctica recurrente en la contratación pública: la aprobación de expedientes técnicos deficientes. Cuando estos errores derivan en adicionales, se genera una distorsión del contrato que impacta tanto en el presupuesto como en los plazos de ejecución. De este modo, la norma no solo reacciona frente al problema, sino que intenta incidir en su origen.
En consecuencia, se refuerza la idea de que la calidad del expediente técnico no es un requisito formal, sino un elemento determinante en la viabilidad del proyecto. La generación de prestaciones adicionales por causas evitables evidencia fallas en la gestión pública que trascienden al contrato específico. Así, se configura un enfoque de responsabilidad que no solo sanciona, sino que busca transformar la lógica con la que se diseñan y aprueban los proyectos públicos.
Obligación de corrección por parte de la entidad
El numeral 64.6 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 establece que, si la entidad contratante se niega a corregir vicios, errores u omisiones en el expediente técnico, o demora en hacerlo, se debe informar a las autoridades competentes. Esta previsión no solo regula un deber formal, sino que enfrenta directamente uno de los problemas más críticos en la contratación pública: la inacción administrativa frente a errores evidentes. En ese sentido, la norma busca evitar que la pasividad de la entidad agrave las consecuencias de una deficiente planificación.
Esta disposición introduce un mecanismo de presión institucional que obliga a la entidad a actuar oportunamente. La omisión o demora en la corrección no solo afecta la ejecución del contrato, sino que puede generar sobrecostos, ampliaciones de plazo y conflictos posteriores. De este modo, se traslada la responsabilidad desde el resultado del contrato hacia la conducta activa de la administración.
En consecuencia, se refuerza la idea de que la gestión contractual no admite espacios de inercia o dilación injustificada. La entidad no solo debe planificar adecuadamente, sino también corregir de manera diligente cualquier desviación detectada durante la ejecución. Así, la norma configura un estándar de actuación que vincula directamente la eficiencia del proyecto con la capacidad de reacción de la administración.
Régimen aplicable a contratos estandarizados internacionales
En el caso de contratos estandarizados de ingeniería y construcción de uso internacional, el numeral 64.7 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 establece que estos se rigen por sus propias disposiciones contractuales. Esta regla reconoce la complejidad y especialización de estos modelos, que responden a prácticas globales consolidadas. En ese sentido, se admite una cierta autonomía normativa en la gestión de las prestaciones adicionales.
No obstante, esta autonomía no es absoluta, ya que la norma establece un límite máximo de modificación del 50% del valor del contrato o del presupuesto de obra. Este tope actúa como un mecanismo de contención frente a posibles desviaciones excesivas en la ejecución contractual. De este modo, se introduce un control que evita que la flexibilidad de los estándares internacionales desnaturalice el contrato.
En consecuencia, se configura un modelo de integración que busca compatibilizar prácticas internacionales con los principios del sistema nacional de contratación pública. Esta articulación permite aprovechar herramientas contractuales avanzadas sin renunciar al control del gasto público. Así, se logra un equilibrio entre apertura internacional y supervisión estatal.
Excepciones en mecanismos diferenciados de adquisición
El numeral 64.8 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 introduce una excepción relevante para los mecanismos diferenciados de adquisición en materia de salud, especialmente en la contratación de tecnologías para enfermedades raras, huérfanas o de alto costo. Esta excepción no responde a una flexibilización arbitraria, sino a la necesidad de adaptar el régimen contractual a contextos donde la rigidez normativa podría afectar directamente la atención de necesidades críticas. En ese sentido, se reconoce que determinados sectores requieren un tratamiento diferenciado que priorice la oportunidad y eficacia de la prestación.
En estos casos, no se aplican los límites generales de prestaciones adicionales, rigiéndose exclusivamente por lo establecido en los contratos respectivos. Esta autonomía permite una mayor capacidad de respuesta frente a escenarios complejos y altamente especializados. No obstante, implica también un mayor nivel de responsabilidad en la estructuración y gestión de estos contratos.
Por su parte, el numeral 64.9 del artículo 64 de la Ley Nº 32069 dispone que el Reglamento establecerá las condiciones para la autorización, ejecución y pago de las prestaciones adicionales vinculadas a la supervisión de obras. Esta previsión reconoce que la supervisión no es una función estática, sino que puede requerir ajustes conforme evoluciona la ejecución del proyecto. En consecuencia, se busca garantizar que estos cambios se realicen bajo criterios técnicos que aseguren la calidad y control de la obra.
Conclusión
El artículo 64 de la Ley Nº 32069 establece un régimen estructurado para la aprobación de prestaciones adicionales que responde a la necesidad de adaptar los contratos públicos a escenarios no previstos durante su ejecución. A través de límites porcentuales, mecanismos de autorización escalonados y la intervención de órganos de control como la Contraloría, se configura un sistema que busca contener desviaciones y asegurar el uso eficiente de los recursos públicos. En ese sentido, la norma no solo regula la modificación contractual, sino que establece condiciones para que esta se realice bajo criterios de necesidad, proporcionalidad y control.
No obstante, su verdadera relevancia radica en que identifica a las prestaciones adicionales como uno de los puntos más críticos de riesgo dentro de la ejecución contractual. La vinculación con deficiencias en el expediente técnico, la obligación de corrección por parte de la entidad y la existencia de excepciones sectoriales evidencian que estas decisiones no son neutras, sino que pueden impactar directamente en el costo, plazo y viabilidad del proyecto. En esa línea, la gestión de prestaciones adicionales deja de ser una cuestión operativa para convertirse en una decisión estratégica que exige rigor técnico, control institucional y una actuación diligente orientada a proteger el interés público.
