Introducción
Introducción
El principio de eficiencia y la correcta planificación del gasto público constituyen pilares esenciales del sistema de contrataciones regulado por la Ley Nº 32069. En ese contexto, el fraccionamiento indebido de las contrataciones representa una de las prácticas más sensibles y riesgosas dentro de la gestión pública, ya que puede desnaturalizar los procedimientos de selección, afectar la competencia y vulnerar la transparencia del sistema.
Consciente de ello, el legislador ha regulado de manera expresa los supuestos de fraccionamiento en el artículo 50 de la Ley General de Contrataciones Públicas, estableciendo una prohibición clara, así como determinadas excepciones que, bajo condiciones específicas, no constituyen fraccionamiento. De este modo, la regulación busca preservar la integridad del proceso de contratación y asegurar que las entidades actúen conforme a una lógica de planificación, legalidad y uso eficiente de los recursos públicos.
La prohibición del fraccionamiento en la contratación pública
El numeral 50.1 establece de manera categórica que se encuentra prohibido fraccionar la contratación de bienes, servicios u obras, ya sea mediante la realización de dos o más procedimientos de selección o a través de la generación de contratos menores. En ese sentido, esta prohibición no responde únicamente a una regla formal, sino a la necesidad de evitar prácticas que distorsionen el sistema de contrataciones públicas. De este modo, se busca garantizar la transparencia, la competencia y la correcta aplicación de los procedimientos establecidos en la normativa.
El fraccionamiento indebido impide que la contratación refleje la necesidad real y total de la entidad durante un determinado periodo, afectando la competencia y limitando la posibilidad de obtener mejores condiciones económicas y técnicas. En consecuencia, se reduce la eficiencia del gasto público y se debilita la integridad del proceso de contratación. Por ello, la ley exige que las entidades identifiquen y atiendan sus necesidades de manera integral, conforme a la planificación anual y multianual correspondiente.
Finalidades prohibidas del fraccionamiento
En el literal a del inciso 50.1, se precisa que el fraccionamiento resulta prohibido cuando tiene por finalidad evitar el empleo del procedimiento de selección que corresponda según la necesidad anual. En ese sentido, esta práctica implica eludir procedimientos más complejos o exigentes, optando indebidamente por mecanismos de menor cuantía. De este modo, se debilitan los controles y se reduce la transparencia del proceso de contratación.
Asimismo, la norma, en el literal b del mismo inciso, prohíbe el fraccionamiento orientado a evadir la aplicación de la Ley Nº 32069, su reglamento o el cumplimiento de acuerdos comerciales o compromisos internacionales. En consecuencia, el fraccionamiento no solo afecta el cumplimiento del derecho interno, sino que también puede generar incumplimientos frente a obligaciones internacionales. Ello podría comprometer la responsabilidad del Estado peruano frente a terceros y afectar la confianza en el sistema de contratación pública.
Supuestos que no constituyen fraccionamiento
El numeral 50.2 introduce una distinción fundamental al señalar que no todo fraccionamiento aparente constituye una infracción. En ese sentido, el primer literal de este inciso establece que no se considera fraccionamiento la contratación de bienes o servicios idénticos a los previamente contratados durante el mismo ejercicio fiscal, cuando la contratación total no pudo realizarse oportunamente por falta de recursos suficientes o por la aparición de una necesidad imprevisible adicional. Ello resulta válido siempre que se cumplan los criterios establecidos en el reglamento correspondiente.
De este modo, este supuesto reconoce que la gestión pública se desarrolla en un contexto dinámico, en el que pueden surgir contingencias presupuestales o necesidades sobrevenidas. En consecuencia, se permite la realización de contrataciones adicionales cuando estas se encuentren debidamente justificadas y sustentadas. Así, se evita calificar como fraccionamiento situaciones que no responden a una intención de elusión normativa, sino a circunstancias objetivas de la gestión pública.
Contrataciones mediante catálogos electrónicos y otros supuestos
De igual modo, en el literal b del mismo inciso se establece que no constituye fraccionamiento la contratación efectuada a través de los catálogos electrónicos de acuerdo marco, conforme a las disposiciones del reglamento. En ese sentido, este mecanismo responde a una lógica distinta de contratación, orientada a la eficiencia, estandarización y rapidez. Por ello, su utilización no puede interpretarse como una fragmentación indebida de la necesidad, sino como una modalidad legítima de contratación.
Por otro lado, en el último literal de este inciso se admite la existencia de otros supuestos debidamente justificados que determine el reglamento, lo que otorga al sistema un margen razonable de flexibilidad. De esta manera, se reconoce la posibilidad de incorporar nuevos supuestos bajo un criterio de cierre normativo controlado. No obstante, esta apertura exige a las entidades un elevado estándar de motivación técnica y legal, a fin de evitar interpretaciones extensivas que desnaturalicen la prohibición general del fraccionamiento.
De los pronunciamientos de la Dirección Técnico Normativa
La Dirección Técnico Normativa ha emitido distintas opiniones respecto a los supuestos de fraccionamiento, por lo que resulta pertinente analizar uno de los pronunciamientos más relevantes que desarrolla esta figura. En ese sentido, la Opinión Nº 039-2009/DTN permite comprender con mayor precisión qué se entiende por fraccionamiento indebido y en qué supuestos se configura. Ello contribuye a delimitar el alcance de la prohibición establecida en la normativa de contrataciones públicas.
Opinión Nº 039-2009/DTN, de (17-07-2015, f. 3.):
“(...) 527. La división de una contratación de bienes, servicios u obra que dé lugar a dos o más contrataciones no se encuentra dentro de los supuestos de fraccionamiento prohibido. 3. Dentro de los supuestos de fraccionamiento prohibido no se encuentra la división de una contratación de bienes, servicios u obra que dé lugar a dos o más contrataciones, pero sin que se evada con ello el proceso de selección que corresponde ni la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado y/o la aplicación de un acuerdo comercial ni la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado peruano en materia de contratación pública; no obstante, en toda contratación, la Entidad debe procurar el agrupamiento de los objetos contractuales, a fin de mantener la unidad física o jurídica de una contratación e incentivar la mejora de precios”.
En esa misma línea, en el fundamento 528 se señala que “(...) A mayor abundamiento, en la doctrina el fraccionamiento es definido como una acción fraudulenta de un funcionario público consistente en el abierto desconocimiento de la unidad física o jurídica de una contratación, para aparentar una menor cuantía y proceder mediante procedimientos más expeditivos y menos competitivos (...)”. Esta definición doctrinaria refuerza la idea de que el fraccionamiento indebido se encuentra vinculado a una intención de eludir la normativa aplicable. De este modo, se distingue claramente entre una división legítima y una conducta irregular.
A partir de este pronunciamiento, se evidencia que no toda división de una contratación constituye fraccionamiento prohibido. En efecto, la sola existencia de dos o más contrataciones no resulta contraria a la normativa si no existe una finalidad de elusión. El elemento determinante radica en la intención de evitar el procedimiento de selección correspondiente o incumplir las disposiciones legales aplicables.
En ese sentido, el OECE reconoce que pueden existir contrataciones independientes legítimas, siempre que respondan a razones objetivas y no generen una apariencia artificial de menor cuantía. Ello implica que la evaluación del fraccionamiento debe realizarse caso por caso, atendiendo a las circunstancias concretas de la contratación. De esta manera, se evita una interpretación rígida que pueda afectar la operatividad de la gestión pública.
No obstante, el pronunciamiento enfatiza que las entidades deben procurar el agrupamiento de los objetos contractuales, preservando la unidad física o jurídica de la contratación como regla general. Esto permite fomentar la competencia y obtener mejores condiciones económicas en beneficio del Estado. Así, el fraccionamiento prohibido se configura como una conducta fraudulenta orientada a desnaturalizar el proceso de contratación.
En consecuencia, el criterio del OECE se alinea con el artículo 50 de la Ley Nº 32069, al establecer que lo reprochable no es la división en sí misma, sino su uso indebido como mecanismo de elusión normativa. Esta interpretación refuerza el principio de eficiencia y la correcta planificación de las contrataciones públicas. De este modo, se consolida un enfoque que prioriza la finalidad de la conducta sobre su apariencia formal.
Conclusión
El artículo 50 de la Ley Nº 32069 cumple un rol esencial en la protección de la transparencia, la competencia y la eficiencia en la contratación pública, al establecer una prohibición clara del fraccionamiento indebido y delimitar sus finalidades prohibidas. Esta disposición refuerza la obligación de las entidades contratantes de planificar adecuadamente sus necesidades y de aplicar el procedimiento de selección correspondiente según la cuantía y naturaleza de la contratación. En conjunto, se busca evitar prácticas que distorsionen el sistema y afecten el correcto uso de los recursos públicos.
Por otro lado, la norma incorpora excepciones razonables que reconocen la complejidad de la gestión pública, permitiendo determinadas contrataciones adicionales cuando se encuentren debidamente justificadas. En ese sentido, se establece un equilibrio entre control y flexibilidad, evitando interpretaciones rígidas que puedan afectar la operatividad de las entidades. Así, el artículo 50 se consolida como una herramienta clave para garantizar la integridad del sistema de contrataciones públicas y promover una gestión eficiente, transparente y alineada con el interés público.
